从理论上阐明财政透明度的意义并不具有理论创新的意义,因此,大多数的研究都是通过经验证明来分析财政透明度的情况。由于各国的情况复杂不一,得出的结论并不一致,有的甚至截然相反。
财政透明度与政府规模
Fetejohn(1999)提出了分析财政透明度的理论分析框架。他认为透明度的增加将有利于选民控制和管理选举获胜的政治家,迫使政治家更加努力地按照选民的利益行事,而这又会使选民愿意将更多的资源配置在公共部门,从而导致政府规模的扩大。他提供了一个委托-代理模型来证明为了吸引更多的资源和支持,政治代理人能够使选民对他们的行为更加了解。在这个模型中,委托人(即纳税人)把资源委托给代理人(即政治家)管理,代理人用征税得到的收入来提供公共产品,委托人用税后的资源进行私人物品的消费。政治家会设计一个具有一定透明度的信息结构,在模型中表现为行为信号的随机可变性。选民接受到的行为信号的随机可变性越低,透明度就越高。选民就可以对政治家的行为做出准确的推断,政治家利用信息不对称来为自己谋私利的可能性就减少了。这个模型一个重要的结论是更透明的环境能够使委托人和代理人的境况都变得更好。这个模型的直观意义是透明度增加产生的政治行为的不确定性减少了,这使选民增加了对在任政治家的信任或选民有能力分辨结果的好坏,因此选民会提高公共产品的投资(即愿意交纳较高的税),最终导致较大规模政府的产生。
从长远来看,如果执政政府、政治家自己认识到提高透明度有益于治理,那么他们就会为了加强自己的政治力量而去努力提高透明度。这是因为,针对选民难以评价政府绩效的问题,政府可以通过致力于提高透明度,使得现任政府的努力得到选民的赞赏,提高选民对现任政府的信赖,从而巩固其政治地位。因此, Ferejohn所设想的模式是,只要提高政府的财政透明度,选民对政府进行评价的准确度就会增加,如果选民认为政府的绩效良好,就会再次选举该政党做执政党。在透明度较高的情况下,政府的努力会比较容易地反映到绩效上,从而政府努力的动力也会比较强,选民也会对政府寄予较高的信任。但是,这种理论上的结论要在现实中得以实现,需要选民积极参与政治以及政权存在交替的可能。
J.E.Alt,D.D.Lassen,D.Skilling等验证了Fere iohn的结论,他们根据美国详细的预算信息构建了财政透明度指数,并以1986—1995年的横截面数据为分析工具,发现财政透明度的增加确实扩大了政府规模的同时也增加了选民对州长的支持。其他学者的研究也表明了责任越清晰的地方选民的支持率就越高。不断增加的透明度可以使选民很容易区分政府的机会主义行为或随机因素,也使选民容易把经济成果归功于某些政治家的作为。但是,Persson等(1997)提出了相反的观点,他认为更高的政治责任将会导致较小的政府规模。原因是当政治责任增加时,政治家的租金减少了,其他情况不变,那么政府的规模就减少了。
财政透明度与政治竞争
Alesina和Perotti(1996)指出政治家不会有动力采纳最透明的措施,North(1990)认为通过政党之间的竞争可能会产生理想财政结果的财政制度,因此,他们认为激烈的政治竞争能够推动财政透明度的发展。他们的实证分析也表明政治竞争和透明度之间是正相关关系,政治竞争使得选民惩罚在任者成为可能,透明度使得选民能够区分哪些不好的结果是由于政治家的腐败行为或者外部不良环境所引起的。如果缺乏透明度将使得选民从观察到的情况推断政治家的行为变得更加困难,从而政治竞争也起不到应有的作用。缺乏政治竞争也使得透明度没有实际意义,如果选民观察不到政治家的行为就不能在选票上惩罚他。“官员控制力弱的地方,就别指望人们会允许官员支配很多的资源。” (J.Fetejohn,1990)。此外,政府财政透明度低、收集信息的成本高,不仅会对选民参与国政产生负面影响,也妨害了政党间的政治性竞争。在执政政府信息不充分公开的情况下,即使其他政党取得(或夺取)了政权,对于在多大程度上可以改善政府的“经营”也会存在很大的不确定性。如果前任政府巧妙地隐藏了会给下届政府带来负担的财政赤字,那么对于选举获胜的这届政府来说,财政政策的选择范围将变得狭窄,从这个意义上讲,他们要承担更多的成本。这也就是说,政府透明度低,将加大政权的“夺权成本”,而执政党、现任政府通过战略性地限制信息公开、制造不透明,可以在政治上保证其占据有利地位。
财政透明度与赤字、公债
Milesi-Ferretti论证了在一个以财政规则为特色的政体中,透明度对政府公债和赤字的影响,他考虑了政府为了满足马斯特里赫特条约的规定而伪造会计账目的行为,实行财政透明度,就增加了伪造账目行为被公众发现的概率,使得政府因为没有满足预算规则要求而受到惩罚。这样,透明度就决定了伪造账目和真实的财政调整的范围。
Shi和Svemson(2002)在一个政治代理模型中指出,选民希望更有才能的政治家当选,因为他们可以在一定的税收收入和私人消费水平下提供更多的公共产品。但是,选民的偏好刺激了现任官员通过增发公债、提供更多的公共产品来表明自己的能力。在这个模型中,财政透明度是由选民观察到债务的时间和程度以及在任官员利用债务来显示自己能力的程度决定的。如果财政透明度足够高,选民就能够观察到官员这一企图,从而抑制官员利用公债来表现能力的行为,降低公债的发行规模。
J.E.Alt和D.D.Lassen(2003)发展了Shi和Svensson构建的关于债务积累的模型,用来分析财政透明度在公债积累过程中的作用。在这个模型中,他们利用OECD国家中的19个国家的数据验证了得出的三个结论:(1)更高的财政透明度能够减少债务积累;(2)偏好较低公共支出水平的右翼政党有着比左翼政党更高的财政赤字;(3)政党之间的政治分歧越大,公债规模就越大。
财政透明度与反腐败
根据公共选择的文献,可疑的预算会使官僚和寻租的政治家采取不利于纳税人的行为最大化,财政透明度则可以暴露政府的浪费,迫使政府节约。
一般来说,反腐败主要依靠健全的法律和财政制度,通过增强政府部门的责任感来实施的。但是在许多经济不发达和腐败盛行的国家,这些法律和财政制度的约束力是很微弱的,因为它还需要有一套值得信赖的法律机制能够调查和执行现有的法律法规。在许多国家,尤其是那些以系统腐败著称的国家没有这样的法律系统。财政管理同样需要这样的可信赖的制度框架。一个高效的财政管理系统依靠一套可操作的机制和能代表监管者意愿的能力。当机能良好的法律和财政系统能够做到使财政管理不善最小化,财政规则和会计系统只能部分约束公共部门管理者和公务人员的自主权力。但是公共部门执行这项任务的复杂程度和相对于消费者的信息优势阻碍了抑制各种无效行为的法律和会计系统的设计。于是,那些不是很明显的管理不善的措施没有被发现。最后,审计报告和法律程序对外行很难解释,因此也常常被忽略。
因此,R.Reinikka和J.Svensson(2004)认为反腐败的另外一个思路就是以公共服务的使用者为出发点,而不是单单试图增加公共服务提供者的责任感,在这样一个策略中,让公民获得充分信息是一个重要的条件。
在一个案例中,他们证实了这一观点。20世纪90年代,一项公共支出跟踪调查表明,乌干达政府给学校拨款的每一美元中,学校只能得到20美分。其余80美分都被地方政府截获了。为了扭转这种局面,中央政府没有仅仅致力于加强财政管理系统,而是自上而下发起了一场信息运动,通过每月在报纸上公布政府对学校的资金转移情况,增强学校和家长监督地方官员处置这部分资金的能力。效果很显著,“政府捕获”从1995年的80%减少到2001年不足 20%。
1、党的十八届三中全会《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署,新《预算法》也对各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提出了明确要求。
2、2014年12月,国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发[2014]63号),确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。
3、2015年10月23日中华人民共和国财政部令(第78号)公布了自2017年1月1日起施行。
4、2016年7月6日财会[2016]12号财政部发布了《政府会计准则第1号——存货》《政府会计准则第2号——投资》、《政府会计准则第3号——固定资产》和《政府会计准则第4号——无形资产》等四项基本准则,自2017年1月1日起施行。
5、2017年4月17日财会〔2017〕11号财政部发布了《政府会计准则第5号——公共基础设施》,自2018年1月1日起施行。
首先,从技术层面来说,根据前人研究预算会计与政府会计虽然都是基于“政府”组织的会计系统,但二者之间具有根本的不同[1]。从会计目标上看,预算会计与政府预算保持高度一致,旨在反映预算的执行过程及其结果,满足政府预算管理对会计信息的需求,这一目标具有单一性和从属性。因此,我国预算会计的改革与发展几乎都只是围绕和满足政府预算管理方式、内容的变化而变化。如,近几年我国对现行预算会计制度的零星修补都是基于国库单一账户制度、部门预算管理、政府收支分类等各项新的财政预算管理举措而对预算会计科目、会计报表进行的适当修正。因此,预算会计的改革速度和效率主要取决于财政预算管理的改革。相对预算会计而言,政府会计的目标更加多元,除了要满足政府预算管理对会计信息的需要以外,还要满足更为复杂的公共部门财务管理,如资产管理、债务管理、成本管理[2]等对会计信息的需求,以及满足政府绩效管理与评价,促进财政透明度和公共受托责任等。会计目标的不同决定了会计核算内容也将有所不同,预算会计的核算焦点是预算的收支流量,而政府会计核算焦点不但包括流量还包括更多存量内容。此外,政府会计在目标上的多元化,致使其在改革中不能再只以政府预算为准绳和导向,且必然在改革过程中所受的约束条件更加复杂多样,因此进展也将缓慢。
其次,从制度层面来说,由于我国政府长期实行预算会计管理体制,与其相对应的是预算会计改革的决策机制与执行机制,这一套机制与目标单一且具有从属性的预算会计的改革发展相互匹配,但将难以适应目标更加多元的政府会计改革。长期以来,我国预算会计改革的主导权与政府预算管理权高度重叠,同属于国家财政部,但分属部内的不同机构。如财政总预算会计、行政单位会计的管理权隶属于财政部国库司,而事业单位会计管理权则隶属于财政部会计司;政府预算管理权主要集中在预算司,而国有资产管理、债务管理等财务管理权集中在部内其他不同的司局。由于政府会计在目标上的多元化,在改革预算会计建立政府会计体系时,要求须将现有的财政总预算会计、行政单位会计以及部分事业单位会计进行有机整合,并形成包含预算会计和财务会计两个系统的双轨制政府会计模式,以满足不同目标[3]。然而,由于现行预算会计在管理权上的分散,有效有机整合将变得十分困难。而在无法进行有效整合并形成包含既相互独立又互相统一的预算会计和财务会计的政府会计模式的情况下,那么,增强政府会计在满足财务管理、绩效管理与评价、促进财政透明等会计目标时,必然会以损害其预算管理与控制目标为代价。
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